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DIRECTIVA PARA A AÇÃO EXTERNA DA DEFESA NACIONAL

Acaba de ser publicado o Despacho n.º 4101/2018, de 12 de Abril do Ministro da Defesa Nacional, com a designação em título. Além da importância prática do documento transcrevemos na íntegra também com finalidade pedagógica. Há muitas vezes na opinião pública – e mesmo até em meios que deviam estar bem informados e também na comunicação social – a percepção de que os “militares fazem o que querem”, ” vão para as missões lá fora porque lhes interessa”, “querem andar a substituir as forças de segurança”, quando, na realidade, cumprem as directivas dos sucessivos governos que os portugueses elegem, e assim deve ser no regime em que vivemos.

Trata-se de uma legislação importante porque tem as principais orientações políticas que irão nortear as Forças Armadas nos próximos anos. Se os meios atribuídos irão permitir alcançar o agora determinado é uma dúvida de sempre neste tipo de documento, mas vale a pena ler!

O atual ciclo de planeamento, de acordo com o Despacho n.º 4/MDN/2011, de 31 de janeiro, teve início em 2015 e conclui-se no final deste ano de 2018. Até aqui estava em vigor o Despacho n.º 11400/2014 – Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar – de 3 de Setembro [1], ainda do governo anterior que foi substituído pelo actual em 26 de Novembro de 2015. Quem porventura tiver interesse em legislação anterior ainda pode consultar aqui: http://www.operacional.pt/directivas-ministeriais/ [2]

Transcrevemos aqui na integra o documento legal agora publicado e Diário da República  (Despacho n.º 4101/2018, Diário da República n.º 79/2018, Série II de 2018-04-23) que também tem naturalmente uma finalidade pedagógica. Há muitas vezes na opinião pública – e mesmo até em meios que deviam estar bem informados e também na comunicação social – a percepção de que os “militares fazem o que querem”, ” vão para as missões lá fora porque lhes interessa”, “querem andar a substituir as forças de segurança”, quando, na realidade, cumprem as directivas dos sucessivos governos que os portugueses elegem. 

Diretiva para Ação Externa da Defesa Nacional

A – Considerações introdutórias

1 – Ao Estado compete, constitucionalmente, assegurar a Defesa Nacional, tendo esta por objetivos garantir a independência nacional, a integridade do território e a liberdade e segurança das populações contra qualquer agressão ou ameaça externas, conforme resultado do disposto no artigo 273.º da Constituição da República Portuguesa.

2 – As missões das Forças Armadas estão previstas na Lei de Defesa Nacional, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1-B/2009, de 7 de julho, alterada e republicada pela Lei Orgânica n.º 5/2014, de 1 de setembro, constituindo estas a base para a definição do nível de ambição para as Forças Armadas.

3 – Portugal deve ter Forças Armadas modernas, bem equipadas, treinadas e prontas para cumprir de forma eficaz e eficiente as missões que lhes competem, seja nos espaços sob soberania, jurisdição ou responsabilidade nacional, seja para lá das suas fronteiras.

4 – Para tal, o planeamento da Defesa Nacional deve garantir que as Forças Armadas dispõem das capacidades (entendidas em sentido amplo, como o resultado da articulação de doutrina, organização, pessoal, material, infraestruturas, treino e interoperabilidade) necessárias para cumprir todas as missões que lhe estão atribuídas constitucionalmente, em função do nível de ambição politicamente definido. Procura-se, no processo de planeamento, identificar possíveis cenários de emprego operacional das Forças Armadas e dotá-las das capacidades necessárias e adequadas a esse emprego, suprindo as lacunas existentes pelo estabelecimento de prioridades e atribuição dos recursos à sua edificação.

5 – A integração de Portugal em organizações internacionais de defesa (Organização do Atlântico Norte – OTAN) ou com componente de defesa (máxime, a União Europeia), para garantia da sua segurança, implica, correlativamente, a partilha de responsabilidades e o assumir de compromissos, como os de participação nas estruturas de comando, nas forças de reação rápida e nas missões e operações militares no exterior. Assim, o planeamento de Defesa Nacional tem, ainda, de estar alinhado com o ciclo de planeamento de defesa da OTAN (NATO Defence Planning Process, NDPP), e, mais recentemente, com o processo de desenvolvimento de capacidades da União Europeia (Capability Development Plan, CDP). A aceitação de objetivos de capacidades no processo de planeamento da OTAN deve, naturalmente, estar de acordo com as prioridades políticas definidas no planeamento de defesa militar.

6 – O planeamento e o investimento que é feito em novas capacidades visa, a cada ciclo, contribuir para a contínua modernização das Forças Armadas, permitindo a sua constante adaptação à evolução do contexto securitário internacional.

7 – Contudo, o planeamento e o investimento em novas capacidades a médio e longo prazo, num horizonte temporal de 10 a 30 anos, é cada vez mais exigente, dado o risco de, no final daquele período, essas capacidades, quando completada a sua edificação, já serem operacional ou tecnologicamente ultrapassadas. Daí que cada vez mais se torne necessário conceber as Forças Armadas, tanto quanto possível, de forma modular e flexível, com maior integração operacional entre os três ramos, permitindo uma mais célere adaptação às rápidas alterações geopolíticas e à dinâmica da evolução tecnológica.

B – Enquadramento do ciclo de planeamento de defesa militar

8 – Compete ao Ministro da Defesa, no exercício das suas competências, elaborar a política de Defesa Nacional e das Forças Armadas, atento o disposto no n.º 1 do artigo 14.º da Lei de Defesa Nacional.

9 – Ora, na elaboração da política de Defesa Nacional e das Forças Armadas, o Ciclo de Planeamento de Defesa Militar (CPDM) assume especial relevo, pois constitui o processo fundamental em que as opções políticas inscritas no Programa de Governo e nas Grandes Opções do Plano são implementadas.

10 – Nos termos da Diretiva Ministerial Orientadora do Ciclo de Planeamento de Defesa Militar, adotada pelo Despacho n.º 4/MDN/2011, de 31 de janeiro, foi estabelecido que o ciclo de planeamento devia ser «baseado em capacidades militares, articulado com o ciclo de planeamento da OTAN e com o processo de desenvolvimento de capacidades da UE, que permita a definição e edificação de um Sistema de Forças Nacional (SFN), tendo em conta os critérios de atuação e eficácia das Forças Armadas».

11 – Desta feita, cada CPDM, nos termos do Despacho acima referido, deve seguir a seguinte sequência, não existindo razão fundamentada para a alterar:

i) Elaboração da orientação política;

ii) Definição dos requisitos de capacidades e identificação de lacunas;

iii) Definição dos objetivos de capacidades;

iv) Implementação;

v) Revisão dos resultados.

12 – O atual ciclo de planeamento teve início em 2015 e conclui-se no final de 2018. O início de um novo ciclo de quatro anos deve, por conseguinte, ser precedido da eventual revisão e atualização ou confirmação dos seus documentos estruturantes:

i) Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar (DMPDM);

ii) Conceito Estratégico Militar (CEM);

iii) Missões das Forças Armadas (MIFA);

iv) Sistema de Forças (SF);

v) Dispositivo de Forças (DF).

13 – Dever-se-á proceder à revisão dos resultados do ciclo em curso para, em seguida, se dar início ao novo ciclo com a adoção da orientação política, a ser definida na DMPDM, que constitui a base de todo o processo.

14 – Para além da revisão dos resultados, e também como pressuposto para a elaboração da DMPDM, torna-se necessário proceder à atualização do ambiente estratégico, avaliando a evolução do contexto securitário e as alterações geopolíticas entretanto ocorridas após a adoção do Conceito Estratégico de Defesa Nacional.

15 – A identificação das missões das Forças Armadas e a definição do nível de ambição constituem-se como pilares fundamentais a partir dos quais se ergue o edifício das Forças Armadas em cada ciclo. Desta forma, a sua referência é essencial para balizar o trabalho de preparação da revisão do quadro legal do investimento em defesa, bem como o futuro ciclo de planeamento de defesa militar.

16 – As Forças Armadas deverão possuir os recursos, os meios e as capacidades necessários para cumprir as missões das Forças Armadas, previstas no artigo 24.º da Lei de Defesa Nacional e que consistem:

a) Na defesa do território sob soberania nacional, na sua dimensão terrestre, marítima, aérea e ciberespacial, assim como na vigilância, fiscalização e controlo dos espaços sob jurisdição nacional;

b) Na participação em missões e operações militares de apoio à paz e segurança internacionais, ou de natureza humanitária, no âmbito da segurança coletiva, da gestão de crises ou da segurança cooperativa;

c) No assegurar a proteção e, se necessário, proceder à ou participar na evacuação de cidadãos nacionais em zonas de conflito ou em situações de crise ou catástrofe natural, de forma autónoma ou num quadro multilateral ou multinacional;

d) Na participação em missões de interesse público, nomeadamente de proteção civil, na resposta a situações de catástrofe, natural ou provocada, de busca e salvamento e transporte ou evacuação médico-sanitária;

e) No cumprimento dos Programas-Quadro de Cooperação no domínio da defesa.

17 – O nível de ambição que em concreto é fixado para as Forças Armadas deve, desde logo, ser compatível com as missões que a Constituição da República Portuguesa e a Lei de Defesa Nacional lhes atribui, entendendo-se como missão primordial a defesa dos espaços sob soberania, jurisdição e responsabilidade nacional e a proteção dos cidadãos, dentro ou fora do território nacional.

18 – Assim, considerando a evolução do ambiente estratégico decorrente do atual contexto securitário internacional, conjugado com a natureza e tipologia das ameaças principais à segurança de Portugal e dos seus cidadãos, devem ser constituídos dois conjuntos de Forças, tendo em vista o cumprimento do nível de ambição das Forças Armadas a ser atualizado na próxima DMPDM e subsequente processo de planeamento:

a) Forças Permanentes para a Defesa dos Espaços sob Soberania, Jurisdição ou Responsabilidade Nacional e Proteção dos Cidadãos, orientadas para:

a.1) As missões de defesa dos espaços terrestre, marítimo, aéreo e cibernético sob soberania nacional;

a.2) As missões de vigilância, fiscalização e controlo do espaço marítimo e aéreo sob jurisdição ou responsabilidade nacional;

a.3) As operações de proteção e, se necessário, de evacuação de cidadãos nacionais no estrangeiro;

a.4) As outras missões de interesse público, designadamente, de busca e salvamento, de apoio médico-sanitário, do sistema de Gestão Integrada dos Fogos Rurais ou missões de colaboração com as autoridades competentes no âmbito da proteção civil;

b) Forças Atribuídas à Participação em Missões ou Operações no Exterior – no cumprimento de compromissos assumidos no plano internacional, seja para integrar Forças de Reação Rápida da OTAN ou da União Europeia (EU), seja para participar em operações de manutenção de paz, humanitárias, de gestão de crises ou segurança cooperativa, no quadro multilateral da Organização das Nações Unidas (ONU), da OTAN ou da UE, ou ainda num quadro multinacional ou bilateral (Forças Nacionais no Exterior).

C – Desenvolvimentos recentes no ambiente estratégico

19 – O atual ambiente securitário internacional caracteriza-se pela complexidade, imprevisibilidade e volatilidade, com ameaças de diferente natureza, em que sobressai o recurso a métodos e meios de combate híbridos.

20 – Está a ocorrer um regresso à competição estratégica, por vezes exacerbada, entre grandes potências. A consequência mais visível dessa competição tem-se traduzido no aumento substancial dos principais orçamentos de defesa nas regiões euro-atlântica e ásia-pacífico, assim como na mudança, por vezes significativa, de atitude na relação dessas potências entre si e com terceiros estados, com alteração relevante dos equilíbrios geopolíticos mais recentes, para nem sequer invocar aqueles que resultaram do já longínquo período pós-guerra fria.

21 – Desde há vários anos que a OTAN atravessa um profundo processo de adaptação, cujas consequências mais visíveis são, entre outras, o incremento dos níveis de prontidão e da dimensão das suas forças de reação rápida, a revisão da estrutura de comandos ou a presença avançada nas fronteiras a leste da Europa, processo de adaptação esse especialmente dirigido para a ameaça proveniente do «flanco leste».

22 – O Compromisso de Investimento em Defesa, assumido em Gales, com o horizonte de 2024, assente no pressuposto de mitigar a desigual partilha de encargos entre os Estados Unidos e os seus Aliados europeus e Canadá, teve por efeito reforçar o compromisso dos Aliados com o desenvolvimento de novas capacidades e a participação em missões e operações no exterior, para projeção da paz e segurança internacionais.

23 – Por outro lado, a partir da adoção da sua Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança, em 2016, a UE apostou no desenvolvimento do seu pilar de defesa. A decisão do Reino Unido de abandonar a União veio acelerar e tornar mais premente o aprofundamento da cooperação no domínio da defesa no âmbito daquela organização. Como decisão mais relevante, é de destacar a instituição da Cooperação Estruturada Permanente, concretizada a 11 dezembro de 2017, na qual participam 25 Estados-Membros. Este instrumento previsto no Tratado de Lisboa visa dotar os países da UE de capacidades militares para participar nas missões mais exigentes, vinculando, em contrapartida, ao cumprimento de um conjunto de compromissos que implicarão um aprofundamento da sua relação no domínio da defesa.

24 – A ameaça do terrorismo transnacional, a partir do Médio Oriente e Norte de África (Magrebe e Sahel), conduziu ao crescimento das missões e operações multilaterais (ONU, OTAN e UE) e multinacionais (Coligação D-ISIS) nesses territórios. A estabilização da fronteira sul da Europa, para fazer face ao arco de crises, continua a ser uma prioridade para garantir a segurança do espaço europeu.

25 – A pirataria e os assaltos à mão armada no mar, que afetam a segurança marítima, assim como os tráficos internacionais de droga, armas ou pessoas por via marítima, constituem um desafio maior para toda a comunidade internacional, considerando que os oceanos são as principais vias de comunicação para o comércio mundial e constituem, simultaneamente, espaços de circulação livre utilizados pelas redes de crime organizado.

26 – Sendo a defesa do território físico um desígnio genético das Forças Armadas, a verdade é que hoje é, porventura, muito mais significativa a ameaça ao «território» virtual, pelo número de ataques efetuados por via cibernética, constituindo os ciberataques a infraestruturas críticas de um Estado uma das mais graves ameaças à sua segurança.

27 – Por último, a médio e longo prazo, as alterações climáticas vão ter impacto na segurança e na defesa dos Estados, na proteção dos cidadãos, e devem ser igualmente tomadas em consideração ao nível dos cenários de emprego das Forças Armadas, à luz daquilo que agora começa a ser designado como Defesa Verde.

D – Alguns aspetos a observar no futuro planeamento de Defesa e na revisão do quadro legal do investimento em defesa (2019-2022)

28 – A inserção geográfica de Portugal no extremo ocidental da Europa, a sua extensão e descontinuidade territorial, a dimensão da sua população e da sua economia, os espaços marítimos sob sua soberania, jurisdição e responsabilidade e o processo de alargamento da sua plataforma continental, entre outros, são fatores a considerar na definição do nosso nível de ambição e do sistema de forças necessário ao seu cumprimento. Por outro lado, a tipologia e a natureza das missões em que participamos no exterior devem ser igualmente determinantes nas prioridades de investimento na modernização das Forças Armadas.

29 – A arquitetura de segurança e defesa de Portugal tem no sistema de defesa coletiva da OTAN o seu alicerce principal, a que se deve também acrescentar o pilar da Política Comum de Segurança e Defesa da UE, que se tem afirmado como ator de crescente relevância, enquanto produtor de segurança na esfera internacional.

30 – No presente, o risco de Portugal continental e insular ser objeto de um «ataque» convencional por via terrestre, aérea ou marítima é muito reduzido ou mesmo quase nulo. Com efeito, no atual contexto securitário, não são identificáveis ameaças «clássicas» à soberania e integridade territorial nacionais. Assim, um planeamento de defesa rigoroso pressupõe pensar e adequar o sistema de forças a cenários realistas e plausíveis para o seu emprego, apto ao desempenho de mais de um tipo de missão e, sempre que possível, com dupla valência militar-civil.

31 – No século xxi, com efeito, a defesa do território nacional faz-se muito para além das nossas fronteiras físicas, na vizinhança próxima ou alargada, pela participação em teatros de operação exigentes como, por exemplo, no Mali ou no Afeganistão, na República Centro-Africana ou no Iraque.

32 – As ameaças de natureza híbrida, provenientes de atores estaduais e não-estaduais, hoje predominantes, relativamente às quais a dimensão convencional constituirá sobretudo um fator de dissuasão, implicam que se disponha de um pacote de capacidades bastante mais alargado, aqui se destacando, cada vez mais, a dimensão cibernética.

33 – Num tempo regido pela incerteza estratégica, qualquer decisão de desenvolver novas capacidades militares a longo prazo deve ser convenientemente ponderada, tendo em conta as alterações geopolíticas que estão a ocorrer, assim como as mudanças tecnológicas que tornam obsoletos ou irrelevantes certos tipos de sistemas de armas.

34 – Antecipando a concretização de todas estas tendências, a aposta do investimento em novos projetos de investigação e desenvolvimento, tendo em vista acompanhar o impacto da evolução digital nas capacidades militares, deverá dar prioridade muito clara aos sistemas autónomos não tripulados, à robótica e à inteligência artificial (IA) que, no presente, mas sobretudo num futuro já previsível, estão a revolucionar os métodos de combate.

35 – Por fim, mas não menos importante, no planeamento de defesa militar deve ser considerado o enquadramento económico-financeiro vigente, pela utilização racional dos recursos disponíveis, maximizando e otimizando o investimento em novas capacidades, o que impõe o estabelecimento de prioridades escrutináveis e sujeitas a avaliação, em especial nas áreas em que a intervenção das Forças Armadas é mais necessária.

36 – Em síntese, considerando a maior exigência do atual ambiente estratégico e a evolução tecnológica, conjugadas com a exigência de rigor orçamental e a limitação de recursos disponíveis, torna-se imperativo um processo de planeamento de defesa realista, rigoroso e adequado às ameaças que Portugal efetivamente enfrenta no curto, médio e longo prazo.

Assim, tudo isto devidamente considerado, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 14.º da Lei de Defesa Nacional, determino que:

1 – A DGPDN, no âmbito das suas competências, e consultando as entidades que considerar necessárias, prepare e me apresente, até ao final de julho, um relatório onde conste:

i) A evolução do ambiente estratégico desde a adoção do CEDN, que servirá de base para o próximo ciclo de planeamento da defesa;

ii) As linhas de orientação política a que devem obedecer o planeamento das Forças Nacionais no Exterior, em função da evolução do ambiente estratégico, considerando os quadros multilaterais, multinacionais e bilaterais onde nos integramos e atuamos, incluindo a priorização das missões e operações em função das áreas geográficas de interesse estratégico.

2 – Se proceda à atualização da legislação, dos anos oitenta e noventa, que enquadra a participação de militares e civis fora do território nacional, doravante designada Ação Externa da Defesa Nacional na tripla dimensão i) de Forças Destacadas em Missões ou Operações Militares ou Civis, ii) de Cooperação no Domínio da Defesa e iii) de Cargos Internacionais da Defesa Nacional.

Sob coordenação do meu Gabinete, com o apoio da DGPDN e da DGRDN, e em articulação com o EMGFA e os Ramos, deverá ser proposto, no prazo de 90 dias, um projeto legislativo que concentre num único diploma as várias dimensões da Ação Externa da Defesa Nacional, unificando, atualizando e dando coerência aos respetivos regimes jurídicos dispersos por vários diplomas.

3 – O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua assinatura.

12 de abril de 2018. – O Ministro da Defesa Nacional, José Alberto de Azeredo Ferreira Lopes.