AS FORÇAS ARMADAS E A SEGURANÇA INTERNA, MITOS E REALIDADES

Realizou-se, em 20 deste mês de Fevereiro, no Instituto Superior de Gestão, na Ameixoeira, uma Conferência subordinada ao tema “As Forças Armadas na Segurança Interna: Mitos e Realidades”, incluída num ciclo de conferências concebidas e organizadas na Universidade Lusófona por professores da licenciatura em Estudos de Segurança.

O texto que agora reproduzimos reporta-se à apresentação do Coronel Vítor Gil Prata, moderador, com algumas ligeiras alterações, adequadas a esta publicação.

Este tema, apesar de recorrentemente surgir a público, ganhou alguma actualidade com o início do ciclo de planeamento estratégico para elaboração de novo conceito estratégico de defesa nacional.
O tratamento que vamos realizar exige que se relembre alguns conceitos consagrados constitucionalmente que, com excepção do conceito de defesa nacional, remete a sua definição para diplomas próprios, designadamente a Lei de Defesa Nacional (LDN)(1) , a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA)(2)e a Lei de Segurança Interna (LSI)(3) . Assim, os conceitos de defesa nacional, defesa militar, segurança interna e as missões das Forças Armadas têm consagração constitucional e legal. Já segurança nacional começa a ser, entre nós, um termo cada vez mais usado que, não tendo consagração na nossa legislação, é frequentemente confundido com o de defesa nacional.
No entanto, atendendo à aparente complementaridade dos sistemas de defesa nacional e de segurança interna mas à real estanquidade dos mesmos, talvez se justifique a concepção de um sistema de segurança nacional, que integre e articule os vários subsistemas, rompendo assim com um paradigma quase puro de sistemas estanques.
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Os conceitos referidos atrás nem sempre tiveram o mesmo significado ou prosseguiram os mesmos fins.
Na Constituição em vigor, esses conceitos apenas surgiram com a revisão constitucional de 1982, pois na sua versão original não tinham consagração, apesar de já a Constituição Política de 1933 (vigente durante o Estado Novo) associar defesa nacional (no seu art.º 53.º) à defesa da integridade nacional mas também à manutenção da ordem e paz públicas. Assim, à distância, podemos dizer que este conceito admitia uma vertente externa e outra interna, isto é, confundia-se com o que o autor considera ser hoje o conceito de segurança nacional.
O actual conceito de defesa nacional corresponde a um conceito abrangente e multissetorial, pois envolve medidas de natureza militar mas também de natureza política, económica e social. Isto é, engloba a componente militar mas igualmente componentes não militares(4).
Porém, defesa nacional, apesar de abrangente, não corresponde ao conceito de segurança nacional porque está restringido à vertente externa da segurança, isto é, a defesa nacional é a actividade que garante a soberania do Estado, a independência nacional e a integridade territorial de Portugal, e que assegura a liberdade e a segurança das populações e a protecção dos valores fundamentais da ordem constitucional mas apenas contra agressões ou ameaças externas(5).
É o facto do conceito de defesa nacional estar restringido a agressões ou ameaças externas que se impõe a conceptualização da segurança nacional. Isto está patente no actual ciclo de planeamento estratégico que pretende renovar o conceito estratégico de defesa nacional alterando-lhe, desde já, o nome (conceito estratégico de segurança e defesa nacional) e alargando-o ao âmbito da segurança interna. Porém, com o surgimento do conceito e sistema de segurança nacional, o de defesa nacional passará a confundir-se com o de defesa militar, tal como acontece nos países anglo-saxónicos onde o de segurança nacional é usado.
Igualmente com a revisão constitucional de 1982 ficou consagrado a segurança interna como função da polícia (art.º 272.º), restringindo aquela à vertente security da segurança interna, pois é esta a responsabilidade de polícia. Convém também recordar que, no âmbito desta vertente, há várias áreas de actividade (da segurança interna): a prevenção, a manutenção e reposição da ordem pública, a investigação criminal e as informações.
No entanto, em 2008 a revisão da LSI(6), mantendo a definição original da Lei n.º 20/87, de 12 de Junho, acrescentou às finalidades da segurança interna a vertente safety, isto é, de protecção e socorro, criando um sistema integrado de segurança interna, assente num modelo de geometria variável que abrange assim uma componente policial mas também uma componente de protecção e socorro (protecção civil, emergência médica e outros), coordenado e articulado pelo Secretário-Geral de Segurança Interna (SGSI).
A defesa militar, conceito igualmente consagrado constitucionalmente, está incumbida, em exclusivo, às Forças Armadas e corresponde à função militar no âmbito da defesa nacional e, assim, para fazer face a uma ameaça externa, ou ao cumprimento dos compromissos internacionais do Estado no domínio militar, de acordo com o interesse nacional(8).
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Porém, a Constituição consagra igualmente missões às Forças Armadas que não estão limitadas à defesa militar(9), estabelecendo missões de interesse público, missões de protecção civil(10) e, ainda, de garantia da legalidade democrática quando decretado estado de sítio. Na versão originária da Constituição (1976), as Forças Armadas eram então responsáveis por garantir o regular funcionamento das instituições democráticas, responsabilidade que agora se integra na actividade de segurança interna.
Entende-se, ainda, actualmente que chamadas “novas” ameaças transnacionais ultrapassam a fronteira que existia entre a segurança interna e a segurança externa, sendo óbvio que as Forças Armadas desempenham um papel preponderante no seu combate.
Como responder, então, à questão fundamental para este tema: São as Forças Armadas um agente da segurança interna?
Sendo as Forças Armadas, desde 1997 conforme a missão consagrada com a 4.ª revisão constitucional, um agente da protecção civil(11) e integrando esta o modelo actual de segurança interna não podemos, desde já, afirmar que é uma realidade a intervenção das Forças Armadas no âmbito da segurança interna?
É que mito, segundo o dicionário, é coisa que não existe mas que se supõe real ou que só é possível em hipótese. Ora, a intervenção das Forças Armadas no âmbito alargado da segurança interna é já uma realidade de há muito.

Façamos, ainda, outra abordagem sobre o emprego das Forças Armadas.
Portugal tem uma posição geográfica invejável de articulação intercontinental, situada numa zona de fronteira entre o Mediterrâneo, o Atlântico Sul e o Atlântico Norte, constituindo um território marítimo extensíssimo, por onde cruzam muitas das mais importantes rotas aéreas e marítimas mundiais.
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Recorrentemente, quando falamos em segurança interna vem-nos à mente apenas o território seco do continente e ilhas; porém, o território sob jurisdição ou responsabilidade nacional(12) é muito mais vasto e por ele circulam diariamente largas centenas de plataformas marítimas e aéreas. Assim, neste espaço marítimo e aéreo podem ocorrer ameaças à segurança interna para as quais as forças de segurança não têm capacidade de resposta, exigindo a participação de meios navais e aéreos das Forças Armadas.

Ora, como conhecemos, este espaço é palco de múltiplas actividades ilícitas de redes transnacionais relacionadas com tráfico de droga (haxixe e cocaína); tráfico de seres humanos e de imigração ilegal (do norte de África para o espaço Europeu); tráfico de armas (de e para o espaço Europeu); apoio a actividades terroristas dirigidas à Europa e, provavelmente num futuro próximo, contra as linhas de navegação mercantes essenciais para a economia mundial; a poluição ambiental resultante eventualmente de lavagens dos tanques de combustível ou do despejo ilegal de agentes e produtos tóxicos, por parte de navios que cruzam; e todo um conjunto de actividades ilícitas ligadas ao crime internacional.
Estas acções constituem ameaças assimétricas que se consideram no âmbito e fins da segurança interna, mas para fazer face às quais as forças de segurança não dispõem das capacidades ou competências adequadas. Assim, não podemos, naquele ambiente, deixar de ter em conta as capacidades militares que possam ser empregues em proveito das actividades e das forças que têm por responsabilidade primária a garantia da segurança interna.
Como dissemos anteriormente, os domínios da actividade de segurança interna são a prevenção, a manutenção e reposição da ordem pública, a investigação criminal e as informações, além da actividade de protecção e socorro.
Parece-nos que as Forças Armadas podem colaborar, pelo menos, no âmbito das áreas da prevenção, das informações e ainda no âmbito da protecção e socorro, pois podem participar em operações de vigilância e protecção de infraestruturas críticas, na avaliação e prevenção de ameaças NBQR, de vigilância e prevenção de fogos florestais, de ajuda em caso de calamidades ou catástrofes naturais e ambientais, disponibilização de meios de comunicações e de outro apoio logístico como transporte de feridos ou apoio médico e sanitário, trabalhos de engenharia militar, de informações e de apoio das forças de segurança em operações de combate ao crime ou até, eventualmente (porque não prever?), apoio das forças de segurança em situação de caos urbano ou de motins generalizados resultantes de uma catástrofe natural ou de uma crise política e social interna.
Como entender as intervenções que actualmente são feitas por meios militares em colaboração ou apoio das forças policiais quando, por exemplo, fuzileiros participam em operações policiais na abordagem a embarcações suspeitas de tráfico de droga, ou quando meios aéreos e navais participam no seguimento de embarcações suspeitas, sob autorização da autoridade marítima competente?
Estas são intervenções de meios militares em missões de segurança interna e ninguém põe em causa a sua necessidade ou a sua admissibilidade, porque dita o bom senso que, na falta de meios, os órgãos de polícia criminal recorram ao apoio que as Forças Armadas podem prestar.
E as missões que têm sido atribuídas à Marinha e à Força Aérea, em eventos importantes que decorrem no nosso país (como foram exemplo: Expo 98, Euro 2004, Cimeiras da União Europeia e da OTAN) para patrulhar o estuário do Tejo ou a foz do Douro e o espaço aéreo? Não serão elas missões desempenhadas no interesse da segurança nacional, mas de âmbito interno?
Torna-se claro que meios e capacidades militares, criadas para resposta a ameaças no âmbito da defesa nacional, têm vindo (e bem) a ser solicitadas em proveito da segurança interna.
Parece-nos que em casos de incapacidade, insuficiência ou de falência das forças e serviços de segurança, seria pouco inteligente e insensato o não emprego de capacidades militares em apoio daquelas.
No entanto, a única referência concreta em relação à participação das Forças Armadas no sistema de segurança interna, fora da vertente safety, é a expressa no art.º 35.º da LSI, e que refere que as Forças Armadas colaboram em matéria de segurança interna nos termos da Constituição e da lei, competindo ao Secretário Geral e ao Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA) assegurarem entre si a articulação operacional.
A LDN (alínea e) do seu art.º 24.º) veio prever a possibilidade de cooperação das Forças Armadas com as forças e serviços de segurança tendo em vista o cumprimento conjugado das respectivas missões no combate a agressões ou ameaças transnacionais.
Também a LOBOFA o faz, no art.º 4.º, e quanto à articulação operacional entre as Forças Armadas e as forças e serviços de segurança, dispõe no art.º 26.º que estas cooperam tendo em vista o cumprimento conjugado das suas missões e que, para assegurar a cooperação, são estabelecidas as estruturas e os procedimentos que garantam a interoperabilidade de equipamentos e sistemas, bem como o uso em comum de meios operacionais, competindo ao CEMGFA e ao SGSI assegurar entre si a articulação operacional.
Verificamos, assim, que a legislação continua a prever, apenas, a cooperação das Forças Armadas com as forças de segurança relativamente a ameaças transnacionais mas, como já vimos, pode verificar-se uma situação de ameaça interna que, pela sua natureza ou intensidade, torne necessária a intervenção de meios militares.
Acontece, porém, que nenhum diploma legal estabelece a forma como essa colaboração é prestada.
Pensamos que hoje a questão não se deve colocar em termos de saber se as Forças Armadas podem intervir no âmbito da segurança interna. O que é necessário definir é em que circunstâncias podem as capacidades militares ser usadas e como coordenar ou articular esse emprego, salvaguardando os princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade, que constituem já princípios considerados no âmbito do art.º 2.º da LSI, para emprego dos meios policiais.
Porém, consideramos que o facto das Forças Armadas serem agente da protecção civil e da segurança interna não pode desvirtuar a essência da função militar que é a responsabilidade pela defesa militar(13). Assim, não podemos pensar que os militares das Forças Armadas se podem transformar em bombeiros ou polícias, porque não é essa a sua natureza.
Como já vimos, no âmbito das diversas actividades de segurança interna é possível prever o emprego, em determinadas circunstâncias, de capacidades militares; mas, para a efectivação de algumas das actividades referidas atrás, será necessária a promoção de dispositivos legais que permitam o emprego limitado das Forças Armadas, a título excepcional, em apoio das forças de segurança interna. Pois, em circunstâncias especiais em que os militares no exercício de acções de vigilância e fiscalização tenham de interditar o acesso e circulação a vias, identificar cidadãos ou vistoriar viaturas e, em situação extrema, deter suspeitos de práticas delituosas, exige-se normativo especial(14) .
Para os fundamentalistas – de um lado e do outro – da não participação das Forças Armadas no âmbito da segurança interna sempre recordo que a legislação militar (alínea f) do art.º 13.º do Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pela Lei Orgânica n.º 2/2009, de 22 de Julho) impõe aos militares o dever de procurar deter o autor de um crime punível com pena de prisão, se o presenciar e não estiver presente qualquer autoridade judiciária ou policial.
Estas são questões que mereceram a reflexão dos participantes da Conferência com o título deste texto e que continuam a merecer reflexão mais aprofundada nos órgãos próprios.

(1) LDN, aprovada pela LO n.º 1-A/2009, de 7Jul
(2) LOBOFA, aprovada pela LO n.º 1-A/2009, de 7Jul
(3) LSI, aprovada pela Lei n.º 53/2008, de 29Ago
(4) Por isso, se pode falar em defesa militar, defesa civil, defesa económica ou defesa cultural e todas estas devem ser objecto de planeamento estratégico próprio.
(5) Já agora, é pertinente questionar: se a ameaça ou agressão contra a soberania do Estado, a independência nacional e a integridade territorial de Portugal for de natureza interna, será unicamente e sempre da responsabilidade das polícias? Ou a soberania do Estado, a independência nacional e a integridade territorial só podem ser postas em causa através de ameaças do exterior? É que o art.º 24.º, nº 1, da LDN consagra como missão das Forças Armadas: a) Desempenhar todas as missões militares necessárias para garantir a soberania, a independência nacional e a integridade territorial do Estado.
(6) Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2007, de 19 de Março, que definiu as Opções Fundamentais do Sistema Integrado de Segurança Interna (SISI).
(7) A segurança interna é a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, proteger pessoas e bens, prevenir e reprimir a criminalidade e contribuir para assegurar o normal funcionamento das instituições democráticas, o regular exercício dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos e o respeito pela legalidade democrática.
(8) Porém, uma das forças de segurança (a GNR), pela sua natureza militar, pode executar missões específicas no âmbito da defesa nacional, do tipo: acções tácticas limitadas de defesa e ataque; missões de vigilância e de ligação entre forças militares; acções de segurança da área da retaguarda; ocupação e defesa de pontos sensíveis; combate de ruas; acções de contra-guerrilha como força de quadrícula; controlo da população e refugiados; fiscalização da circulação; abertura e segurança de itinerários; protecção e regulação do movimento de colunas auto; e pesquisa de informações sobre o agente da ameaça.
(9) Assim, as Forças Armadas executam, também, missões de vigilância e fiscalização nos espaços marítimos e aéreos, incluindo a proteção do património e dos recursos marinhos; a segurança marítima e a salvaguarda da vida humana no mar, incluindo a busca e salvamento marítimo e aéreo, a evacuação sanitária e a prevenção e combate à poluição do mar. Para além destas missões operacionais de carácter permanente, as Forças Armadas são também empenhadas noutras atividades de âmbito não militar que contribuem para a segurança, salientando-se a colaboração com a proteção civil na prevenção e reação a catástrofes resultantes de fenómenos naturais ou de acidentes provocados pelo homem.
(10) O Art.º 46.º da Lei n.º 27/2006 de 3 de Julho (Lei de Bases da Protecção Civil) considera as Forças Armadas como agente da protecção civil.
(11) Podendo a colaboração das Forças Armadas revestir a forma de acções de prevenção, auxílio no combate e rescaldo em incêndios; de reforço do pessoal civil na hospitalização e evacuação de feridos e doentes; de acções de busca e salvamento; disponibilização de equipamentos e de apoio logístico para as operações; reabilitação de infra-estruturas (engenharia militar); execução de reconhecimentos terrestres, aéreos e marítimos e prestação de apoio em comunicações.
(12) O mar territorial estende-se até às 12 milhas náuticas, sendo parte do território sob soberania nacional. A ZEE inicia-se no limite do mar territorial e estende-se até às 200 milhas náuticas, dispondo o Estado de direitos especiais sobre a exploração e uso de recursos marinhos.
(13) Veja-se a intenção governamental, referida nas Grandes Opções do CEDN, de que seja criada, nas Forças Aramadas, uma Unidade Militar de Ajuda de Emergência que aprofunde a ligação e capacidade de resposta das Forças Armadas com a rede de entidades responsáveis em situações de catástrofe e calamidade. Também as Forças Armadas espanholas dispõem de uma unidade militar de emergência (UME) para intervir em território espanhol, em apoio à protecção civil, nos casos de catástrofes naturais, incêndios florestais, incidentes tecnológicos ou NBQR, atentados terroristas, ameaças a infraestruturas criticas e ameaças ambientais.
(14) Normativo que pode ficar estabelecido na LSI, pois é nesta que se consagram as medidas de polícia. Recordamos que, na última época de incêndios este condicionalismo ficou patente na (não) execução de tarefas atribuídas a elementos de uma força militar, numa zona florestal do distrito de Viana do Castelo.

Anúncio da conferência no site do ISG:

IV Conferência de Hipérion | “As Forças Armadas na Segurança Interna: Mitos e Realidades” ^[5]